包装这件“小事”，欧盟如何大作文章

经过近三年的酝酿和两次延期，欧盟委员会于近日公布了《包装与包装废弃物条例提案》（下称“提案”），标志着欧盟在推动包装行业向循环经济转型迈出重要一步。

欧盟为什么针对包装行业专门立法？与旧版包装指令相比，提案有哪些保留和革新？业界对提案的反应如何？提案对中国包装立法有何启示？本文尝试在梳理法律条文和既有研究的基础上，回答这些问题。

欧盟于2020年出台了新版《循环经济行动计划》，是欧洲绿色新政的支柱性政策框架。此次提案是欧盟继2022年3月推出可持续产品生态设计框架法规草案后，落实循环经济一揽子计划的又一重要举措。

提案的起源和演变

在欧洲共同体成立早期，环保政策被视为内政并由成员国自主制定和实施。20世纪70年代以来，随着经济迅速发展和生活水平的提升，资源过度消耗和废弃物排放等环境问题在欧洲国家日益凸显。

为了应对环境污染、减少资源浪费，同时避免成员国各自为政的废弃物管理政策导致的不平等竞争，欧共体理事会于1975年发布了《废弃物指令》。该指令确立了废弃物处理不得损害人类健康和环境以及污染者付费这两个对各国环境政策影响深远的基本原则[1]。包装废弃物的处理也被纳入该指令的监管范围。

此后，包装废弃物污染问题在欧共体成员国内日益严重。丹麦、德国等少数国家率先采取措施治理包装垃圾污染。这些举措一方面为减轻包装废弃物污染提供了有力支撑，另一方面也导致共同体市场内部的贸易争端不断涌现。制定统一的、适用于所有成员国的包装废弃物管理法规迫在眉睫。

不断加深的欧洲一体化进程使之成为可能。1993年11月1日，《马斯特里赫特条约》生效，标志着欧洲联盟的正式成立。条约明确将环境保护列为欧盟的宗旨和重要议程之一，是欧盟制定各项政策必须考虑的重要因素[2]。

1994年12月20日，欧洲议会和欧盟理事会通过了《包装与包装废弃物指令》（下称“欧盟包装指令”）。这是首个专门针对包装与包装废弃物管理的欧盟级环境法规，适用于所有在欧盟市场上流通的产品包装。欧盟包装指令明确提出，各成员国有义务在1996年6月30日之前将指令提及的目标和要求转化为国家法律，进而达到遏制包装垃圾污染、确保欧盟内部市场有序运行的目的[3]。

欧盟包装指令自颁布后历经多次修订，最近的一次修订是在2018年5月。2018修订版提出以欧盟《废弃物框架指令》为依据，遵循废弃物管理优先序原则，以预防和减少废弃物产生为最佳方案，鼓励重复使用，制定更高水平的回收再利用目标。此外，修订版指令还提出完善生产者责任延伸制度、经济激励手段、质量控制和溯源系统、报告审查制度等，为指令的实施提供切实保障。

与旧版指令相比，提案将包装指令升级为包装条例，意味着更普遍的适用性和更强的法律约束力，体现了欧盟推动包装行业向循环经济转型的决心。

图一：欧盟包装指令历次修订案概要[4]

提案有哪些变与不变？

欧洲绿色新政和新版循环经济行动计划提出“到2030年，欧盟市场上流通的所有包装都能以经济上可行的方式重复使用或回收利用”[5]。提案的发布是对上述目标的有力回应。梳理欧盟包装指令自颁布以来的历次修订，一张有关延续和变革的法规变迁图谱愈显清晰，这也折射出欧盟环境政策从末端治理向全过程控制，从多头分散向协调统一的演进脉络。

延续旧版指令

以生命周期思想为指导

提案强调需要针对包装的全生命周期做出规定，推动包装的循环经济转型。全生命周期思想贯穿历次欧盟包装指令修订并得以完善。

自90年代中后期以来，欧盟以产品生命周期思想为指导，提出了综合产品政策（Integrated Product Policy)的环保政策新范式，取代之前以解决点源污染为目标的设施型环境政策（Facility-based Policy)[6]。欧盟包装指令是综合产品环境政策的萌芽和雏形。

指令从发布伊始要求各成员国尽快完成包装产品生命周期评估，以明晰可重复使用、可循环使用和可回收包装之间的优先次序，并据此建立一套包装生命周期分析的标准和方法体系。2009年修订版中提出，基于科学研究以及生命周期评估和成本效益分析等评价工具，制定指令第三个五年执行期（2009-2014）的预期目标。2018年修订版要求欧委会评估各替代选项的生命周期环境影响，最大限度减少轻薄型塑料手提袋的使用。

*产品生命周期，囊括了产品从原材料采掘、加工、制造、贮存、运输、消费使用、直至最终处置废弃的各个阶段，通常概括为从摇篮到坟墓（from cradle to grave)的整个过程。

重视源头控制

提案进一步强化了源头减量的要求，首次对包装的源头减量提出具体的量化目标，并提出了几个行业的具体重复使用目标。

源头减量是废弃物处理最优先遵循的原则。废弃物处理的金字塔法则在2008年出台的废弃物框架指令中得以正式确立[7]，明确了废弃物处理路径的优先级次序：预防产生>减量化>重复使用>循环利用>能源回收>废弃填埋。

图二：欧盟废弃物处理金字塔法则

金字塔法则贯穿包括包装在内的欧盟废弃物相关指令。1994年第一版指令开宗明义地指出，防止产生包装废弃物的最佳手段是减少包装的总量。譬如，关于包装的体积和重量，指令要求在满足内装物的安全卫生标准和消费者接受程度情况下，将材料用量降至最低。指令还要求包装的设计应最大限度满足重复使用和可回收再生的标准。2018年修订版明确提出包装废弃物管理应当遵循金字塔法则，以预防和减量为优先。

善用市场机制

提案规定，在生产者责任延伸制度下，针对包装的可回收性设计和再生含量使用征收相应的环保税费。

"污染者付费”是欧盟包装指令倡导的基本原则之一。2018年修订版要求成员国要在2025年前为纳入指令监管范围内的所有包装物建立生产者责任延伸制度。这意味着生产者对包装物的责任延伸到产品生命周期中的消费后阶段。

制定和实施针对包装物的生产者责任延伸制带来双重裨益。一方面，位于价值链中上游的包装生产和使用企业有责任为包装废弃物的收集、分选、回收等后端处理设施的建设和升级提供资金；另一方面，在降低生产和经营成本的压力下，企业在包装和产品设计阶段就要考虑包装减量、重复使用、回收再生等要素。自欧盟首次提出后，针对包装物的生产者责任延伸制度现已在全球范围内得到广泛推广。

*市场机制在环境政策中的运用主要体现在借助环境成本内部化和市场交易等经济杠杆来影响和规范社会经济活动当事人的行为。环境经济政策具有两种基本功能 — 行为激励和资金配置。

多主体参与

一方面，欧盟包装法规在立法和历次修订过程中，欧盟内设的环境机构广泛发动不同主体积极为立法建言献策。在提案起草过程中，欧委会在其官网披露了425条面向社会公开征集的有效反馈[8]。成员国政府作为最重要的主体，不仅是指令的缔约方，也是落实指令目标的执行方。企业和各类非营利性组织等法人单位可以通过各种正式和非正式渠道享有间接立法权，有权向欧洲议会请愿、向欧洲法院直接提起诉讼。欧盟公民可通过线上调查问卷、邮件、电话等多种方式参与立法过程。

另一方面，欧盟包装法规本身体现了不同主体的责任分配。成员国政府有责任制定回收和再生目标，并为此提供资金和政策保障，开展消费者教育和意识提升等宣教活动。包装生产者和使用者对包装的可重复使用、可回收性应满足指令的基本要求。消费者有义务以妥当的方式返回和丢弃使用后包装和包装废弃物。

对旧版指令的变革

此次修订最引人注目的变化体现在法规名称的修改上，由之前的《包装与包装废弃物指令》变为《包装与包装废弃物条例》。欧盟环境法规体系大体包括三类具有不同强制约束力的法律形式：条例（Regulation)、指令（Directive）和决定（Decision）。相比指令和决定，条例具有普遍直接的适用性以及全面的约束力，意味着对欧盟的成员国政府、法人单位和公民产生普适的法律效力，而无需成员国政府通过国内立法中转。这一改变体现了欧盟推动包装行业向循环经济转型的决心。

与提案同时发布的还有一份影响评估报告，报告论证了修订包装指令的必要性。尽管历次修订均包含若干减量化措施，但由于电商等新兴消费模式的盛行，包装废弃物不断增长的势头没有得到有效遏制。设计的复杂化、材质的多样化、标识的不清晰导致废弃物的回收再生和重复使用难度大大增加。此外，回收行业盈利困难，单纯依靠市场机制无法保证高质量回收物的充分供给和使用[9]。据此，提案提出了以下新要求：

设定包装减量化目标：整治过度包装、减少包装废弃物产生

提案首次提出包装与包装废弃物减量化目标。为减少过度包装，提案规定单个包装的重量、体积和层数应缩减到最小尺寸。考虑到安全性和功能性，针对不同包装类型设置最大空隙率的强制性要求，带有双壁、假底和其他造成产品体积增大的包装，或不承担必要功能的冗余包装，不得投放市场。

针对包装废弃物减量化，提案提出，以2018年向欧盟委员会提交的报告为基线，各个成员国应在2030、2035和2040年将人均包装废弃物产生量分别减少5%、10%和15%。

提出不同类型包装的重复使用目标

对各行业引入强制性规定，确保从2030年起，运输、外卖、饮料行业使用相应比例的重复使用包装。

表一：不同包装类型采用可重复使用包装的最低要求

重新定义可回收性设计标准和规模化回收

首先，重新定义包装设计的可回收性标准。提案要求制定细则使可回收性设计在从理念到实践，在欧洲单一市场得到强制执行。其次，生产者责任延伸制度的收费标准根据包装可回收性的评分确定。提案还明确了包装废弃物规模化回收的门槛。当欧盟75%以上人口的地区能够收集、分选和再生包装废物时，这类包装被视为实现了规模化回收。

针对更广泛的塑料包装再生成分含量提出最低要求

从2030年起，所有塑料包装都应含有消费后塑料再生成分。其中医药类塑料包装不在规定范围内。

表二：不同塑料包装类别再生成分含量的最低要求

限定可堆肥塑料包装的应用领域

随提案一同推出的，还有《生物基、生物可降解塑料和可堆肥塑料的政策框架》[10]，两个文件互为补充，进一步对这几类塑料的应用范围做出限定。政策框架强调，可堆肥塑料的应用需满足以下条件：一、该塑料包装无法淘汰，不可进行重复使用与回收；二、需要充分证据支持使用具有环境效益，不对堆肥质量产生影响；三、后端有机物收集和处理设施完善。

包装条例中指出，在条例生效后两年内，可堆肥塑料只应用于茶叶袋、有机废弃物残留的咖啡胶囊、水果和蔬菜的贴纸以及轻质的塑料手提袋。但这些应用仍应该以去除包装或重复使用为优先方案。若采用可堆肥塑料，应确保废弃物最终在工业堆肥过程中得到妥善处理。

在争议中前行

提案公布前后引起业内人士的高度关注。除了欢迎和赞赏，也不乏担忧和批评的声音。以欧洲零废弃联盟（Zero Waste Europe）和欧洲环境联合会（European Environmental Bureau）为代表的环保组织表达对提案的支持立场，敦促按按期公布提案，不能再度延期[11]。在提案正式发布前，以Europen所代表的包装价值链上下游企业在一份联合声明中表达了担忧，指出该提案将给众多中小企业带来“生存性威胁”[12]。各方的争议主要体现在重复使用目标，对回收行业的影响以及塑料再生含量最低要求等方面：

关于可重复使用包装的强制性目标

Europen批评可重复使用目标的制定没有遵循基于证据（Evidence-based）和评估在前（Evaluate-first）的欧盟政策制定原则，是脱离实际的，会适得其反。考虑到物流配送体系的搭建，可重复使用包装的全生命周期环境影响并不占优势。Europen引用一份研究报告的数据，强调重复使用包装的全生命周期碳排放比回收一次性包装高出48%。但也有批评人士指出，生命周期评估只是众多评估工具之一，其结论不乏以偏概全、单一或仅适用于某些特定条件等情况。

对包装废弃物物回收行业的影响

众多中小企业担心新条例的出台将对欧盟耗时多年建立起来的包装废弃物回收体系造成冲击，并对数百万回收行业从业人员的生计造成负面影响。新出台的条例对“理论上可回收”和“实际上被回收”均有具体规定，却没有进一步提高对最低回收率的硬性要求；包装减量化和重复使用目标会减少进入回收体系的包装废弃物，这被认为会阻碍回收行业的发展壮大。

关于塑料包装中再生成分含量的最低要求

这项规定将扩大再生塑料的市场需求，但当前再生塑料的供给总体不足，市场处于供需失衡的状态。部分企业认为，受制于化学回收尚无法规模化推广以及食品接触包装的材料限制等因素，为了满足法规的要求，企业或将在包装设计上作出调整，而这些调整可能会导致包装功能受损，或者不得不使用其他环境足迹更高的材料替代塑料。

在多方协商和沟通后，提案调整了争议较大的重复使用目标和塑料包装再生含量要求等提议，最终在11月30日发布，没有再度推迟。提案仍需经过欧洲议会和欧洲理事会的批准，走完一系列立法程序才会生效。这一过程将耗时18至24个月，提案是否会进一步修改，仍未可知。但提案中的各项指标数字也展示了欧盟推动包装行业低碳循环发展的决心，在2050碳中和以及推动欧洲循环经济转型的大背景下，提案的发布不是终点，而是一个新起点。

对中国的启示

与其他欧盟环境法规一样，欧盟包装法规建立在欧洲法治传统的基础之上。它注重效率，强调可操作性，随着市场的发展适时修订，具有很强的时代适应性，在节约资源、保护环境和确保欧盟内部市场有序运行方面是较为成功的典范[13]。以立法为引领、不断完善政策体系是欧盟的一个典型做法，值得借鉴。

近年来随着快递、外卖、电商等新兴产业的迅猛发展，包装废弃物问题在中国受到越来越多的关注。中国相关部门也陆续出台了一系列政策文件，引导推动包装行业的转型和绿色发展，但总体进程缓慢。究其原因，主要在于包装领域存在立法空白，而政策大多存在交叉、分散，缺乏有效约束与激励机制等问题。

细观欧盟包装指令/条例，不难发现其对包装减量化、重复使用比例、回收率等都提出了约束性量化指标，并且对不同主体责任划分、披露和审查制度等落地实施层面提出了指导原则和具体操作方法。此外，善用财政、税收、金融等各类经济手段激励和规范市场主体的行为，推行生产者责任延伸制度和押金制等机制，确保法规与政策落到实处。

推动包装行业的绿色循环转型需要全面、协调的政策机制以及广泛、持续的行动响应。欧盟经验表明，应对包装废弃物污染等环境问题绝非易事。中国需要充分借鉴国际先进的立法、标准和政策框架经验，推动与完善包装的绿色设计相关法律规定和技术标准要求，鼓励规范消费端在包装转型中的参与，扩大后端废塑料高值化回收和应用，不断完善包装转型的制度体系建设，并积极推动多方交流探讨。