最新洞见｜聚焦《循环经济促进法》修改的关键问题：提高适用性，应对新挑战

“十四五”时期，是生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、促进经济社会发展全面绿色转型的关键时期。发展循环经济作为促进“双碳”目标、建设生态文明的重要途径之一，也面临着新挑战新要求。在此背景下，有必要与时俱进推动《循环经济促进法》修改工作，以适应新阶段的发展需求。

近期，由艾伦·麦克阿瑟基金会（英国）北京代表处与中国科学院科技战略咨询研究院联合主办的“循环经济促进法修改的关键问题研究”研讨会在京召开。来自欧盟驻华代表团、国务院发展研究中心、工业和信息化部国合中心、清华大学、北京大学、中国标准化研究院、中国循环经济协会、中国欧盟商会等机构的近二十位专家学者，围绕新形势下《循环经济促进法》修改的重点问题展开了深入研讨。

一、循环经济法律需要与时俱进

21世纪初，循环经济的理念由环保学者引入中国，仅历时两年便由理念转化为国家战略和政策[1] 。2005年，国务院发布了《关于加快发展循环经济的若干意见》，成为中国发展循环经济的第一份纲领性文件。

2009年1月1日，《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称：《循环经济促进法》）正式施行，这是继德国、日本立法后世界上第三个专门的循环经济法律。该项法律的出台，一方面显示了中国政府对发展循环经济、推动经济社会发展和环境保护共赢的高度认可，另一方面也标志着中国循环经济发展进入了有法可依、有章可循的阶段。

当前，中国正迈向高质量发展的新阶段和生态文明建设的新时期。发展循环经济是实现绿色发展、助力“双碳”目标、建设生态文明的重要路径。中国政府发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等政策文件，也提出要加快修订循环经济促进法，以适应新阶段的发展需求。

二、新的时代背景下对循环经济的再认识

在中国，循环经济已成为当下的热议话题之一。尽管许多专家学者给出了各自的定义，但无论是在国际还是中国国内，目前还没有一个被广泛接受的循环经济概念。循环经济的概念仍在不断演变，对循环经济概念的界定尚未明确， 形成统一定义比较困难。

从研究和修法的角度，我们有必要对循环经济概念进行再思考、再认识，尤其是在新的时代背景下，循环经济发展所面临的新机遇和新挑战。

中外循环经济产生背景的差异

“循环经济”在德国、“循环社会”在日本，均经历了一段较长的环境治理阶段，基本在解决工业污染后才引入和推广的。两国当时均处于后工业化时期，进入消费型社会，需要转变固体废弃物管理战略[2] 。由此可见，以德日为代表的发达国家的循环经济发展初期是以解决环境污染问题为主要目标。

受经济危机影响，欧盟经济发展在2010年前后有所放缓。欧盟开始将废弃物循环利用和经济发展相结合，充分挖掘废弃物中的资源价值，提高资源效率。

欧盟于2015年和2020年先后推出了循环经济行动计划1.0版本和2.0版本。这体现了欧盟对循环经济的重新定义，即由最初对于末端废弃物治理的关注，转向资源和物质的闭环流动，使之在经济系统中的价值链进一步延长。欧盟的循环经济立法过程经历了从“片面但实用”到“全面且综合”的演变。

与德国、日本等发达国家的早期实践相比，中国的循环经济概念被赋予更宽泛的内涵，不仅与废弃物利用相关，也涵盖了生产与消费模式、技术经济范式等方面。提高资源利用效率与保护环境共同构成了发展循环经济的总目标。

助力“双碳”目标，循环经济被赋予新使命

作为全球气候治理的重要参与者与引领者，中国于2020年提出了“双碳”目标——即力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，并相继作出了一系列重大决策部署。

实现碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，需要技术、资金、治理等多个维度共同发力。这不仅需要加速能源系统低碳转型、着力提升能效水平，还需要以发展循环经济为抓手，提高资源利用效率和再生资源利用水平，促进经济社会发展的全面绿色转型。

包括中国在内的世界主要经济体普遍把发展循环经济作为应对气候变化、培育经济新增长点的基本路径。在国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》中，循环经济助力降碳行动被列为重点实施的碳达峰十大行动之一。

在某种程度上，“双碳”目标反映了循环经济在新时代的本质特征和基本要求，也为循环经济指明了新的发展方向，并且赋予其新的时代内涵。《循环经济促进法》在修订时，应对此有所回应。

2022年，艾伦·麦克阿瑟基金会与清华大学合作开展研究，提出基于产品全生命周期的循环经济六大减排机理[3] ：强化源头绿色设计、优化产品生产工艺或流程、能效提升与燃料替代、原材料替代、产品服务系统创新以及分级分类处置废弃物。这些机理揭示了循环经济助力实现双碳目标的潜力有待进一步释放。

图1：循环经济减排示意图

图片来源：《循环经济助力中国碳中和目标实现的潜力——塑料、纺织及农业-食品领域为例》研究报告

转向消费型社会为循环经济注入新动力

从人均收入水平和产业结构的特征来看，中国正处于从生产型社会向消费型社会转型时期[4]，服务经济不断壮大，消费结构逐步升级。

与此同时，中国近些年来互联网和平台经济的迅猛发展，带来了电商、外卖等新消费模式的盛行。在传统“生产—消费—废弃”的线性经济模式下，大量消费势必会带来过度的资源消耗，产生大量废弃物和污染。

过去很长一段时间，清洁生产作为企业和园区开展循环经济的微观实践在中国得到广泛推进。然而，在消费领域，循环经济的实践仍显不足。2018年中国消费对国内生产总值的贡献率达到76.2%，标志着中国已经开始向消费型社会转型[5]。

随着大众消费时代的来临，倡导绿色消费是循环经济在消费领域的实现形式和内在动力。共享经济、二手交易平台、产品即服务等新兴商业模式如雨后春笋般涌现，为循环经济发展注入新动力。

保障资源安全对循环经济提出新要求

近年来，以新能源为代表的战略性新兴产业快速崛起，极大地推升了对关键矿产资源的需求。然而，受现有资源禀赋限制，在石油、天然气、铀、铁、铬、铜、锂等战略性关键矿产中，中国国内储量和产量明显不足，对外依存度较高。2018年，中国正式发布《新时代中国战略性关键矿产目录厘定》，将21种资源列为战略性关键矿产。

以资源的高效利用和循环利用为核心的循环经济是保障中国资源战略安全的重要途径。“十四五”期间，中国政府提出着力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，资源能源需求将保持刚性增长。

与此同时，世界格局发生深刻调整，单边主义、保护主义抬头，叠加局部地区动荡加剧，全球产业链、价值链和供应链受到冲击，国际资源供应不确定性和不稳定性增加，对中国资源安全造成重大挑战。后新冠疫情复苏时期，发展循环经济、提高资源利用效率和再生资源利用水平的需求十分迫切。

三、专家谈：《循环经济促进法》修改的关键议题

观点聚焦：1. 调整法律名称

2008年法律起草时，正值中国循环经济发展的起步阶段，草案内容较多属于引导、促进的规定，为使法的名称与主要内容相衔接，强化激励导向，全国人大在第三次审议时将该法草案的名称由《循环经济法》改为《循环经济促进法》。

随着循环经济理念不断成熟、实践不断深入，目前法律名称中的“促进”二字引发越来越多的讨论。该名称所体现的法律性较“软”，一定程度上制约了法律措施的“刚性”。细究法律文本，不难发现文本中宣示性条款过多、政策性倾向过浓。因此，将《循环经济促进法》更名为《循环经济法》是一个可能的方向。

观点聚焦：2. 明确立法目标

在新的发展阶段，循环经济已具备广泛共识和良好的实践基础。本次修法需从立法目标角度予以明确，以满足新时期的决策要求。

纵观发达国家循环经济法制建设的实践，总体上存在两种路径：以提高资源利用效率为宗旨，或以保护环境为宗旨。《循环经济促进法》则包含了资源高效利用、防止废弃物产生和促进产业发展等三重目标[2]。

《循环经济促进法》的修订需进一步明确立法目标，是将循环经济的法律定义收窄，回归到以提高资源利用效率为核心这一宗旨，还是保持现有宽泛的循环经济法律定义，通过具体的法律制度设计突出重点立法目标。这两种路径反映了对循环经济法要解决的核心问题的不同认识。

观点聚焦：3. 完善生产者责任延伸制度

生产者责任延伸制于1991年在瑞典被首次提出后，在以欧盟为代表的国家和地区得到广泛推广，成为循环经济的一项基础性制度工具。

艾伦·麦克阿瑟基金会认为，实施生产者责任延伸制能够带来双重裨益[6]。一方面，位于价值链中上游的制造企业和品牌有责任为废弃产品或包装物的收集、分选、回收等后端处理设施的建设和升级提供资金。另一方面，在降低生产和经营成本的压力下，企业在产品和包装物的设计阶段就要考虑减量、重复使用、回收再生等要素。

现行的《循环经济促进法》在第十五条对生产者的延伸责任做了原则性规定。本次修法有必要对生产者责任延伸制进行了全面修改，构建符合中国国情和发展阶段的生产者责任延伸制，但具体采取何种制度规范还存在诸多疑问。

一般来说，生产者责任延伸包括基金制、目标制和押金返还制等三种制度规范。基金制力度大，但管理难度和管理成本相对较高。在引入之前，应审慎评估可行性。相较而言，目标制的适用场景更广，更市场化，各方责任更加明确，且操作成本相对较低。目标的制定可循序渐进，随市场发展的不断成熟制定更高水平的目标。

有专家认为，生产者责任延伸制实质上是以生产者为集中体现形式的所有污染者的责任共担机制。具体而言，建议可通过制定责任回收名录，根据不同行业、不同产品，结合发展现状和轻重缓急，做出合理的制度安排。对纳入责任回收名录的产品和包装物，通过设定回收目标、征收回收处理基金、建立信息登记制度等方式，规范回收行为，提高利用水平，并规定相关主体的义务。

观点聚焦：4.加强与其他法律的衔接

加强《循环经济促进法》与其他相关法律的衔接，增强该法的约束力和可操作性是未来修订工作需予以关注和解决的问题。

本次修法应明确《循环经济促进法》的基本法地位，及时制定相关配套法律制度，确保基本法的落实。可借鉴日本法的立法模式，制定不同领域各个行业的循环经济单行法、专项法或管理条例。

在这一立法层面下，再针对包装、电子垃圾、废旧汽车等领域制定和完善专门的循环经济行政法规和规章，制定或修订相关的法律法规条例，从而形成真正意义上的完整的循环经济法律体系，更好地发挥《循环经济促进法》基本法的社会效果。

《循环经济促进法》施行十多年以来，在宣扬循环经济理念、普及循环经济知识、推动循环经济实践方面发挥了重要作用。在后疫情时代，循环经济可成为推动生态文明建设的重要抓手和经济高质量发展的新引擎。与时俱进地推动完善循环经济领域法律法规和关键制度，能够更好地推动资源利用效率提升、缓解资源环境矛盾，推动企业转型升级、增强企业韧性，同时也有助于企业适应国际上越来越严苛的产品环境标准，提升中国企业在国际贸易中的绿色竞争力。

本次会议是艾伦·麦克阿瑟基金会（英国）北京代表处与中国科学院科技战略咨询研究院合作开展的“中国循环经济促进法修订研究”项目的系列研讨活动之一。本文为项目合作研究阶段性成果之一。

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